Es queja habitual que el Senado español, tal como lo tenemos planteado, es un órgano inútil. Hay quienes defienden que, por su redundancia con la composición y funciones del Congreso, es perfectamente suprimible. Comparto la crítica, en los términos actuales de nuestro Senado.
¿Para qué sirve un Senado? ¿De dónde viene? Orígenes y motivos sí tiene. La Historia nos enseña que un Senado es un órgano de antiguos orígenes, surgido en las comunidades que reconocen en la sabiduría que a los mayores da la experiencia un adecuado referente de buen gobierno. Conocemos las asambleas de numerosas tribus en tiempos prehistóricos (pre-alfabetizados), y ya a la luz de la Historia, la Gerousia de Esparta o el Senado romano, institución esta que aporta el nombre genérico. En latín podemos traducir senex “anciano”, de donde senātus “institución de los ancianos”, y de ahí volvemos a la denominación de las personas, senātor, que no significa de nuevo “anciano” sino “miembro de la institución de los ancianos” (fuera anciano en realidad o no).
Hago este pequeño excurso no por deporte etimológico, que tampoco está mal, sino por llamar la atención sobre que esta institución, como todo en esta vida, mutó y evolucionó. Como el cambio en las palabras latinas ejemplifica, el Senado romano experimentó la tendencia a la heredad presente a lo largo de los tiempos en numerosas instituciones, y acabó por consistir en una asamblea de notables representantes de una clase privilegiada. Extintos unos senados y constituidos otros, este carácter conservador del sistema político tradicional se mantuvo por la misma razón.
Cuando frente a dicho cuerpo conservador quedaron conformados los parlamentos o congresos a modo de asambleas nacionales, es decir, de reunión del conjunto de los ciudadanos en igualdad de condiciones mediada por representantes, se habló de cámara alta (la de los privilegiados o clases dirigentes, el senado) y de cámara baja (la del conjunto de la nación, donde el pueblo llano tenía mayoría).
Pues bien, en lo dicho hasta ahora estamos ya apuntando la primera de las funciones de los senados, a saber: revisar y moderar las decisiones de los representantes de la nación. Dentro del marco adecuado y bien utilizada dicha capacidad, es una virtud indudable, pues permite evitar los peligros de los ríos revueltos políticos.
Esta función de moderación se puede desempeñar cuando los senadores son gente cualificada, lo cual establece una de las cualidades deseables en un senador: el mérito. Como hemos visto, en un principio el mérito se consideraba que venía conferido por la experiencia, y luego que se heredaba; en los tiempos actuales, otros criterios se pueden determinar. La Cámara de los Lores británica es modelo de esta clase de senado y ejemplo de su evolución.
El tipo de senado descrito hasta ahora es sólo uno de los dos habituales. Existe otro modelo, el territorial, típico de estados federales, en el que cada parte componente de la federación tiene asignada una representación. El inicial Senado de los Estados Unidos y el actual de Alemania son buen ejemplo de esta clase. En el fondo de la existencia de este tipo de senado subyace el mismo motivo profundo que en el otro caso, que podemos llamar senado de notables: el moderar las decisiones de la cámara baja mediante la sobrerrepresentación de las minorías. En el caso del senado de notables la minoría es la clase privilegiada; en el del senado territorial, las partes del territorio nacional con menos población (es decir, la población menos concentrada). Por cierto que el Senado español aspira a ser de esta clase (cf. artículo 69 de la Constitución Española vigente), sin hasta ahora haberlo logrado por su sumisión constitucional al Congreso.
Pero he aquí que las propias cámaras bajas se fueron asentando y adquiriendo una tradición, y dejaron de tener un carácter revolucionario y por tanto perdieron el inicial riesgo de inestabilidad política. Empezaron a ser lo suficientemente moderadas ellas mismas como para que los senados se fueran haciendo irrelevantes. Y más aún cuando en las cámaras bajas los representantes son elegidos territorialmente, como en el caso de España. De ese modo, los senados se volvieron, como decíamos al principio, suprimibles, y suprimidos han sido en muchos sistemas que han optado por el unicameralismo.
Por resumir, si no hay diferencias entre las cámaras baja y alta, ésta, que siempre tiene menos poderes que aquélla (dado el consenso sobre que una cámara de representación igualitaria ha de ser la autoridad legislativa suprema de un sistema político) corre el riesgo de volverse redundante y superflua. Eso ocurre en España, donde las diferencias fundamentales entre Congreso de los Diputados y Senado es que en aquél las listas electorales son cerradas (se votan listas) y en éste abiertas (se vota a personas) y que existen senadores designados por las autonomías. Por lo demás, el Senado es básicamente un duplicado del Congreso que rumia leyes y retrasa su aprobación por el Congreso, que tiene siempre la última palabra.
En este escenario y después de todo lo dicho arriba, quiero apuntar una serie de características que harían de un Senado una institución no redundante y por lo tanto útil, refiriéndome particularmente al ejemplo español:
1) Diferente criterio de asignación de escaños. Según lo dicho arriba, un criterio para la designación de senadores es el mérito, en contraste con la elección de los diputados. Por tanto podríamos no contentarnos con la mera diferencia en el modo de votación que ahora existe. Se podrían establecer reglas que asignasen escaños automáticamente, en la idea de que la representación territorial no es sino un caso particular de representación de minorías, como hemos dicho arriba (puede haber múltiples representaciones sectoriales, técnicas, etc.).
Estos cargos por méritos podrían venir por varias vías, que tienen ejemplo en las de nombramiento de los Consejeros de Estado, por ejemplo:
a) Ex altos cargos (presidentes del Gobierno o de autonomía, alcaldes, gobernadores y directores varios, etc.). Si se tratase sólo de los más veteranos, se añadiría un atractivo a la no perpetuación de dichos cargos y el relevo incluso dentro de un mismo partido, ya que podría resultar interesante desplazar a senadores de partidos rivales dejando a un compañero del partido propio en el cargo anterior.
b) Senadores natos, es decir, que lleven el escaño aparejado a otro cargo al que accedan por otras vías (presidentes o directores de academias; líderes de organizaciones no estatales de gran implantación, como sindicatos, patronales, religiosas, etc.), a los que se podría exigir por ejemplo que fueran elegidos democráticamente en sus respectivos cargos.
c) Nombrados por otras instituciones (Gobierno, Congreso, etc.), como los actuales regionales. Aun así se les podría imponer la restricción de tener que cumplir los requisitos de los apartados anteriores.
2) Permanencia: si a los escaños del Senado se accede por méritos, huelga disolver esta cámara por elecciones; de hecho nunca se disolvería: el Senado sería una cámara permanente. Esto ofrecería una continuidad institucional. Y haría menos necesaria una Diputación permanente.
3) No redundancia en la representación territorial. Actualmente, la representación territorial diferenciada es el nombramiento de senadores autonómicos; los elegidos son altamente redundantes con los diputados. Aun así no deja de ser igualmente redundante el que en lugar de ser elegidos directamente por el electorado, determinados senadores lo sean por asambleas a su vez también elegidas por el electorado, si no sustituyen al menos en algún caso a dichas asambleas. En cambio, el que algunos representantes territoriales fueran por ejemplo ex presidentes como hemos dicho en 1) sería un modo de representación territorial no duplicado del Congreso, a la vez que garantizaría que la alternancia política tuviese un reflejo en el Senado y proporcionase un mecanismo más de moderación.
4) Competencias exclusivas. Aunque el Congreso se mantuviese como instancia suprema en la elaboración de leyes, al Senado cabrían algunas decisiones exclusivas, por ejemplo particularmente algunas que añadirían sentido territorial a esta cámara: armonización o veto de legislaciones territoriales, funcionamiento como comisión que modifique las competencias regionales según se considere necesario; incluso compartiendo o asumiendo algunas de las decisiones que hoy corresponden al Tribunal Constitucional, particularmente en cuanto a conflictos de competencias. Aparte de ésas, por supuesto otras competencias exclusivas que le fuesen atribuidas por leyes particulares.
5) Iniciativa legislativa exclusiva en el caso de determinadas leyes que se considere acorde con el carácter de cámara de méritos (por ejemplo algunas de carácter territorial), aunque finalmente se remitan siempre al Congreso.
6) Función moderadora de las decisiones de otras instituciones. La función tradicional de moderar al Congreso adquiere mayor valor por la no redundancia en los nombramientos de Diputados y Senadores. Se podría añadir un punto de funcionalidad haciendo que sólo las leyes de mayor rango tuvieran obligatoriamente que pasar por el Senado, y las demás sólo en caso de solicitud expresa de dicha cámara. Además, podrían servir como cámara crítica con otras instituciones además del Congreso.
Además se podrían eliminar otras duplicidades o crear lazos con otras instituciones:
7) Función consultiva. Si los mencionados criterios de nombramiento al Senado se replican en el Consejo de Estado, eliminamos una redundancia más fusionando ambas instituciones y convirtiendo al Senado también en el supremo órgano consultivo del Gobierno central (y otros).
8) Y ya que hablamos de fusionar e interrelacionar instituciones, por supuesto en busca de más checks and balances, podríamos, inspirándonos en la relación que algunos senados tienen con la jefatura del Estado en algunos sistemas (por ejemplo en Francia, donde el Presidente del Senado puede ser Presidente interino de la República; o Estados Unidos, donde el Presidente del Senado es el mismo Vicepresidente de la nación) ligar más íntimamente el Senado y la Corona, ya que no sólo se implica a una parte del Legislativo (Senado) con una del Ejecutivo (donde se puede clasificar la jefatura del Estado), sino que también corresponde al hecho de que ambas serían instituciones de mérito y permanentes. Por ejemplo:
a) Haciendo del Rey o, de ser el caso, de un miembro habilitado de familia real, el propio presidente del Senado (aunque, como en los Estados Unidos, no tuviese voto excepto para deshacer un empate).
b) Con competencias exclusivas que afecten a la Corona (por ejemplo presupuesto o regencia).
c) Sirviendo como lugar de consultas o de proclamación del Presidente del Gobierno.
Todo lo expuesto muestra claramente que, si se considera que el estado y competencias actuales del Senado español lo hacen superfluo (excepto a los ojos de los parlamentarios mismos), existen sin embargo motivos sobrados, o al menos más enjundiosos que las vaguedades actualmente aducidas para defender su existencia, que pueden hacer útil una cámara de méritos. La alternativa es el camino más sencillo de fundirlo con el Congreso, de optar por el unicameralismo.
Nota: se puede hacer un buen repaso de diferentes sistemas políticos de Occidente en: Badía, J. F., Regímenes políticos actuales, Tecnos, Barcelona (1995).
Nota a 22/07/2021: se encuentra una propuesta más fundada y con más conocimientos que los míos en Blanco Valdés, R. L., Nacionalidades históricas y naciones sin historia, Alianza Editorial, Madrid (2005).
