Autonomías y 3: generalización

Apuntaré finalmente cómo creo que deberían ser las Autonomías dentro de un Estado, empezando por decir lo que no deberían ser. Y como he dicho, por encima de todo no se debe confundir la autonomía con la descentralización.
Una correcta descentralización implica en mi opinión que las diferentes funciones o competencias del Estado tengan, cada una, una subdivisión territorial según sus circunstancias y necesidades. Y que la existencia de una misma división para varias funciones sea mera coincidencia. Esto ya ocurre más o menos en la actualidad: aunque la provincia tenga una notoriedad y precedencia como división más repetida, no deja de haber múltiples otras subdivisiones (provincias marítimas, partidos judiciales, regiones militares, delegaciones y subdelegaciones varias, etc.).

Para evitar que la descentralización se confundiese con la autonomía debería quedar claro que, al contrario de lo que prevé el Art. 150 de la Constitución, las materias que son comunes a toda la Nación y por lo tanto competencia de la administración central no puedan bajo ningún concepto concederse a una gestión autónoma, precisamente por ser comunes a todos los ciudadanos y no corresponder sólo a una parte peculiar de ellos.

A la hora de establecer una autonomía, debe quedar claro también que quien la establece es el conjunto de la Nación (por tanto el Congreso) para una parte de sí misma. La constitución (Art. 147) establece que las leyes que establecen los Estatutos de Autonomía deben contener, entre otras cosas, el alcance de la Autonomía en cuanto a territorio y competencias, y yo, en un sentido más amplio, considero que cualquier ley de autonomía establecida por el Congreso debería incluir como mínimo:

1. Competencia para la que se concede la autonomía. Y lo digo en singular porque que en principio cada Autonomía se tendría que establecer para una determinada competencia, que tendría su decisión (asamblea representativa) y gestión (gobierno) autónomos. La actual acumulación de competencias en autonomías territoriales debería ser una excepción.
2. Criterios por los cuales una persona pertenece a esa Autonomía. Es decir, la autonomía se establece en base a personas, no a territorios. El criterio territorial (prácticamente el empadronamiento) es sólo uno de los posibles.
3. Las condiciones de revocación de la autonomía por parte del Congreso que la otorga, que no deberían ser más difíciles de cumplir que las de la concesión que la establece. Puede ser una votación, un plazo, o el cumplimiento de los objetivos para los que la Autonomía se establezca.

Además, una Autonomía debería respetar los siguientes principios:

• Financiación propia, no dependiente del estado. Que para cumplir sus funciones, una Autonomía establezca sus propias fuentes de ingresos: impuestos, tasas, rentas, suscripciones, colectas, etc. o incluso trabajar gratis (igual que lo es soñar). Pero nada de llorar al Estado para mamar fondos (con independencia de que el Estado pueda poner su infraestructura tributaria al servicio de la recaudación, o el Boletín Oficial al de la publicación de documentos oficiales autonómicos). Es una idea que me sorprendió la primera vez que la oí, pero coincido con aquel proponente, de nombre ya perdido en mi memoria, en que de ese modo las administraciones autonómicas serían mucho más responsables ante sus ciudadanos miembros de lo que las actuales autonomías de nuestros pecados: como en el caso del Gobierno central, el gobernante que suba demasiado los impuestos, ¡fuera!
• Mecanismo de autosuspensión (al menos temporal) por los propios ciudadanos miembros de la Autonomía. Por ejemplo, que una de las opciones en las elecciones al gobierno de la Autonomía sea la suspensión de la Autonomía durante una legislatura, sea cual sea el método de elección de dicho presidente. Por ejemplo, si es elegido por la asamblea de la Autonomía, que la suspensión sea una de las opciones en las elecciones a la Asamblea aunque no cuente en las votaciones parlamentarias ordinarias; o si es elegido por votación a dos vueltas, que uno de los “candidatos” iniciales sea la suspensión, etc.
• Univocidad de partida: que no pueda haber dos autonomías, es decir, dos grupos de ciudadanos separados, decidiendo sobre la misma competencia por separado, cada uno para sí. Con independencia de la posibilidad de que cada Autonomía establezca, replicando el modo en que el Estado establece las Autonomías, diferentes “subautonomías”, cada una con su subcompetencia peculiar, pero siempre dejando claro la definición del alcance de cada una.
• Independencia entre autonomías: que una persona pueda pertenecer a varias autonomías a la vez de manera separada, ya que pueden afectarle varios temas diferentes a la vez. Recordemos que estamos planteando varios criterios/competencias para la autonomía, no el actual territorial que es excluyente. Por ejemplo, una persona podría pertenecer a la autonomía de la lengua gallega, a la vez que a la de la conservación de la cultura ribereña del bajo Miño (suponiendo que hubiera alguna distintiva), a la de las Universidades como profesor de la de Vigo y a la del Área Metropolitana de Vigo.

En definitiva, autonomías de esta clase no sólo cumplirían con lo que debe ser un estado moderno, donde las comunicaciones (tanto transportes como telecom) dejan en buena medida obsoletas las divisiones territoriales necesarias en otras épocas. Servirían para articular una diversidad de instituciones y funciones del Estado, por ejemplo:

• Según la geografía física (parte de los criterios de las actuales autonomías): para los territorios con peculiaridades geográficas, como islas, zonas montañosas, habitación dentro de parques nacionales, etc.
• Urbanísticos: para organizar áreas metropolitanas.
• Culturales: para la gestión de las instituciones culturales, como las lingüísticas y folclóricas (que son otros de los fundamentos típicos de las actuales autonomías).
• Académicos: para la muy mencionada autonomía de las Universidades, que luego no se sabe bien en qué consiste.
• Laborales: para pactos sociales entre sindicatos y empresas, a las que se les concedería un plazo para negociar acuerdos que luego serían legales.

Así que extendiendo la generalización vemos que la institución de la Autonomía serviría para que el Estado no tuviese que meterse en cuestiones que no afectan al común de los ciudadanos, mientras que otorgaría categoría legal a las decisiones de las instituciones autónomas a cambio de exigirles democracia.

Añado un último rizo, como me gusta hacer de vez en cuando, reflexionando que si miramos al lado opuesto, al nivel supraestatal, un proceso como la construcción europea bien podría seguir un procedimiento similar: que en lugar de crear una nueva capa administrativa por encima de los Estados, éstos cediesen a las estructuras comunes las competencias para decidir en conjunto en lugar de los Parlamentos nacionales. Pero, como diría Aristóteles, baste sobre este tema por ahora.

Autonomías 2: competencia entre Autonomías

La presente reflexión sobre las autonomías, que he iniciado en la entrada anterior, tiene una intención generalizadora con origen en que en cierta ocasión di por casualidad con la intervención en radio de una jurista que presentaba su libro sobre la legítima y el derecho sucesorio en España. La autora comentaba la situación de que, existiendo varios sistemas en España, se daba el caso de que los patrimonios se “trasladaban” de una comunidad autónoma a otra cuyas leyes sucesorias resultaban menos onerosas para la herencia.

He allí una situación en la que la libertad de movimientos combinada con la competencia dentro de la Administración del Estado desembocaban en una ventaja para el individuo. Ipso facto me despertó la vena científica y la susodicha generalización, o en términos lógico-matemáticos, modificación de una variable, en este caso la territorialidad de una subdivisión del Estado. La ocurrencia en aquel momento fue que el tener que responder a una administración u otra no dependiera del lugar donde uno vive, sino de la que escoja.

¿Por qué eso no puede ocurrir en todos los niveles (o en muchos más al menos)? Que existan diferentes administraciones que para las mismas funciones (para ellas serían competencias) ofrezcan al ciudadano varias alternativas que cada uno escoja según le parezca más conveniente.

Para ello es indispensable la posibilidad de elección. Pensemos en la distribución eléctrica. Hasta hace poco, las compañías eléctricas desempeñaban todos los procesos de la provisión de energía eléctrica en el territorio en que estaban implantadas. Pero, liberado el mercado, se han separado la parte concreta y la abstracta de las compañías, respectivamente la distribuidora que posee la red y la comercializadora que “compra” la energía a la distribuidora y la vende a los particulares. Muy de la manera en que hasta ahora ocurría en la telefonía móvil por ejemplo: frente a unas pocas compañías con red de soporte físico, hace ya tiempo que tenemos en España una fauna diversa de compañías de móvil. Pues en cuestiones de administración pública lo mismo: independientemente del soporte logístico que tengan, que cada ciudadano pueda escoger bajo qué administración se rige.

Claro que esto nos lleva a la condición previa: que haya varias administraciones. Para ello hay que romper el axioma territorial que decíamos arriba. En la España actual, el criterio para que haya varias administraciones que operan en parte del Estado es territorial, es decir, se han repartido las competencias del Estado en paquetes territoriales separados, de modo que las fronteras internas coinciden en múltiples ámbitos de la Administración.

Creo recordar que Jon Juaristi reflexionaba en una ocasión en uno de sus libros acerca del estado de las autonomías, opinando (más o menos, y con mis palabras) que había proporcionado una vía de ejercicio del poder a una variedad de partidos políticos cuando el gobierno central no se hallaba en sus manos o bajo su influencia. Una manera de que todos pudieran gobernar. Era teóricamente posible, pero no puedo dejar de coincidir con una posterior reflexión del mismo Juaristi que me he encontrado, respecto a uno de los puntos en que esa posibilidad ha fracasado en la práctica, la perpetuación de gobiernos que han creado clientelas regionales. Añado que son clientelas desafectas y a veces incluso contrarias al valor de la unidad política, en este caso de la nación (= conjunto de ciudadanos que deciden todos a una) española.

Autonomías 1: las autonomías españolas

Quiero dar unas vueltas por hechos y defectos de las Comunidades Autónomas establecidas en España, con referencias a su Constitución de 1978.

En el proceso y actual estructura autonómicos españoles se han mezclado dos conceptos:

Descentralización territorial: un proceso o situación que cualquier estado moderno, e incluso diría que civilizado, que no consista en una capital conquistadora de unas provincias conquistadas, debe seguir. Pues si un Estado exige una cercanía física a sus ciudadanos, lo menos que puede hacer es acercarse él a ellos.

Autonomía: que podríamos explicar como la decisión y gestión de las peculiaridades (asuntos que no afecten al conjunto de la nación) por parte de aquéllos que son peculiares.

Varios factores han contribuido a que se hayan fundido tales dos aspectos hasta el punto de que incluso resulte difícil distinguir el uno del otro. Algunos factores estaban previstos explícitamente en la Constitución y otros encajan con ella pero no tenían por qué haberse dado:

1. Las dos primeras autonomías de las actualmente vigentes, Cataluña y País Vasco, que son preconstitucionales (que empezaron a ser establecidas ya en 1977 por el Gobierno de Suárez), tenían una naturaleza territorial; es decir, se establecieron en base a territorios.

2. La Constitución previó que

“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan” (Art. 137),

y que cualquier posible autonomía se formaría en base a

“las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica” (Art. 143).

3. La constitución de Comunidades Autónomas no se limitó a determinados territorios con peculiaridades, sino a todo el territorio nacional.

4. Además, nunca se aprovechó la opción prevista en el Art. 144 de crear autonomías cuyo

“ámbito territorial no supere el de una provincia” (epígrafe a),

o para

“territorios que no estén integrados en la organización provincial” (epígrafe b).

Es decir, no se establecieron autonomías de trozos de provincias. Con la excepción, por obvios motivos geográficos, de Ceuta y Melilla.

5. Finalmente, se apuró hasta el extremo la previsión del Art. 150 conforme se podía

“atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios […] fijados por una ley estatal” (punto 1), y

“transferir o delegar […] facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación” (punto 2).

Con 3. y 5. se viola en mi opinión el sentido de lo que debe ser una autonomía, que según he dicho arriba sería el gobierno de las peculiaridades por parte de los que son peculiares: si se establece autonomía es porque una parte de la nación es diferente del resto; pero si la autonomía se puede extender al conjunto de la nación ya no hay peculiaridad alguna y por tanto no debería haber autonomía.

Claro que un concepto central del sistema autonómico es que cada Comunidad gestione sus peculiaridades distintivas:

“Los Estatutos de autonomía deberán contener: […] d) Las competencias asumidas […]” (Art. 147.2).

Es decir, no todas las Autonomías tienen por qué tener atribuidas las mismas competencias. Pero, por ejemplo:

• ya ha habido alguna Autonomía que se ha reservado el derecho a reclamar cualquier competencia que se ceda a otra (“cláusula Camps” de la C. Valenciana), o
• el propio factor 5. de ceder a las Autonomías la gestión de competencias estatales reconoce que las Autonomías no tienen que estar sólo para gestionar asuntos peculiares sino otros que afectan al conjunto de la nación, previsión con la cual creo que la Constitución se contradice a sí misma y que opino debería corregirse.

Todo ello es lo que ha hecho difícil distinguir la descentralización administrativa de la autonomía, y que se considere llanamente que las CC. AA. son un nivel administrativo más del Estado.

Apuntaré en siguientes entradas cómo creo que deberían ser las Autonomías (en caso de considerarse aceptable su existencia).