Características de la fusión de municipios

Voy añadiendo fuentes y propuestas acerca de las unificaciones municipales, y por ello presento a continuación un resumen y ciertas reflexiones que se suman a las que he hecho en entradas anteriores. Comienzo por apuntar determinados principios de lo que, en todas ellas:

SÍ se pretende:

• Aumentar la eficiencia y reducir costes (UPyD, fusiondeayuntamientos.blogspot.com.es y el documento para el Redimensionamiento de la planta local gallega de la Red Localis cuyo coautor es el autor de dicho blog).
• Salvar el excesivo uniformismo de la institución municipal, que rige tanto para poblaciones de cientos de miles o incluso millones de habitantes como para otras de unos cientos (Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local, LMMGL, que modifica la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, LRBRL). Para mí es una de las principales irregularidades de la institución municipal.
• Viabilidad rural y coordinación metropolitana (fusiondemunicipios.blogspot.com.es).
• Democratizar las agrupaciones de municipios elevando a éstas las instituciones municipales (Fusión de Ayuntamientos).
• Menos corrupción al haber menos políticos tomando decisiones justificadas como políticas, así como menos cargos de confianza que no son técnicos funcionarios (UPyD). Esto vale tanto para la corrupción legal (= ineficiencia) como para la ilegal bien conocida.

NO se pretende eliminar:

• Servicios.
• El autogobierno local.
• La “personalidad” de las localidades menores (cualquiera que sea el significado de tan manido término).

A las propuestas de fusiones municipales susodichas, y a las tímidas reformas a las que superan, ya señaladas por leyes vigentes (LMMGL), creo que subyace una idea que sería bueno se plantease explícitamente:

• Existe un ámbito natural para la autogestión local de determinadas competencias, la no injerencia de los partidos políticos y la no intermediación de representantes; en suma, para la democracia directa. Es el entorno que el individuo conoce directamente, que no requiere de conocimientos técnicos avanzados porque dicho individuo se preocupa por asuntos que le atañen directamente, y en lo que respecta a elegir representantes existe un nivel elevado de conocimiento personal de los posibles candidatos por parte de sus potenciales electores (he hablado de los defectos de la democracia directa aquí).
• Hay otro ámbito que, en cambio, sí requiere conocimientos técnicos y en los que es beneficiosa la intermediación tanto de partidos políticos como de representantes para minimizar los riesgos de varios tipos de mal gobierno. Es lo que llamo “nivel estadístico” de la política, y donde la práctica a lo largo de la Historia ha asentado la democracia representativa.

Si no nos damos cuenta de la existencia de ambas vertientes, estaremos mezclando conceptos y permitiremos que ello enfangue el debate. Y si además no aceptamos que hay causas que justifican cada una de esas vías corremos el riesgo de caer o bien en un despotismo de ayuntamiento eficiente pero alejado de la opinión ciudadana o bien en un autogestionarismo conducente al egoísmo, la ineficiencia y la competencia destructiva.

En cualquier caso, el consenso del que nadie sale es que los municipios son la estructura política en la que se da más juego a la democracia directa. Como tales los planteó el Estado liberal, diseñado en sus líneas maestras a principios del XIX e implantado a lo largo del siglo. En aquel momento, se plantearon municipios según dos modelos:

• El municipio-población: cada unidad urbanística, por pequeña que fuera, constituiría un municipio.
• El municipio-territorio: una unidad geográfica, como un valle o una bahía, con varias poblaciones). Este modelo fue más típico del noroeste español, donde la dispersión de la población en una miríada de pequeñas poblaciones y aldeas hubiera hecho inviable que cada una de ellas se hubiera constituido en municipio.

Después de eso, sin embargo, tuvo lugar la industrialización del país, muy incipiente entonces, con su consabido corolario del éxodo del campo a la ciudad, resultando en lo inadecuado del uniformismo de que hablábamos arriba.

Quiero traer de mi anterior entrada sobre este tema la contraposición entre los criterios de UPyD, exclusivamente poblacionales, con los de Fusión de Municipios, tendentes más a lo territorial. Las propuestas de UPyD para diferentes cc.aa. sistemáticamente mantenían (aparentemente lo han retirado de su web) la división de las áreas metropolitanas entre la población central y los municipios subalternos adyacentes, por alcanzar ya éstos las decenas de miles de habitantes que están calculadas como óptimamente eficientes. Se dan casos de que proponían la agrupación de varios municipios que no tenían más elemento común que el ser subalternos de uno mayor, pero separados de éste (p.ej. Orense / Orense Sur). Coincido con Fusión de Municipios en no ser partidario de la separación entre núcleos metropolitanos y sus extrarradios.

Por otro lado, Fusión de Municipios propone muchas agrupaciones de pequeños municipios que se mantendrían en la pobreza e ineficiencia de los pocos miles de habitantes, y doy la razón en este extremo al sistema de UPyD de agrupar hasta reunir los habitantes suficientes.

Mis criterios apuntan a una unificación bastante radical porque están guiados por reflexiones más fundamentales, pues en definitiva debemos responder a las preguntas de:

• ¿Qué estructura es el municipio del que se habla cuando hay planteamientos de fusiones generalizadas? El municipio sería la entidad administrativa territorial inferior que cubriría todo el territorio nacional y a la que llegarían los esquemas de la democracia representativa (partidos políticos, representantes con requisitos técnicos, representación legislativa). Debería responder, en todo caso, a comunidades de habitación, poblamiento y convivencia efectivas, que se den en la práctica, al que se trasladaría la claridad y definición institucional del líder que sería el Alcalde y la cámara legislativa que sería el Pleno (LMMGL).
• ¿Sería todo uniforme por debajo de la estructura municipal? Desde luego que no: no se debe pretender llevar más allá de lo necesario la homogeneización, eliminando lo que sí tiene sentido. Por debajo estarían instituciones ya existentes dentro de un esquema de mayor participación del ciudadano particular en la política que más directamente le afecta y que simplemente habría que reformular: distritos, EATIMes separadas (que por simplicidad y generalidad llamaré pedanías), concejo abierto, comunidades de vecinos, montes en mano común. Por motivos en los que me extiendo abajo, las estructuras submunicipales generales serían los distritos urbanos y las pedanías rurales. Igualmente, abajo hablo de las excepciones a éstas.

Estos nuevos municipios desde luego que no serían homologables a los minimunicipios (del orden de 10³ hab) o micromunicipios (~10² hab y menores) actuales. Pero es que tampoco lo son ahora las grandes capitales a sus hermanos enanos: ésa es la reordenación que se debe abordar. Podemos situar claramente el concepto de los nuevos municipios si comparamos la actual estructura administrativa y la posible:

Organización territorial/poblacional actual	Nueva organización
Estado	Estado (¿y comunidades autónomas?)
Comunidades Autónomas
	Nuevos municipios
Provincias
Agrupaciones de municipios (áreas metropolitanas, cabildos y consejos insulares, mancomunidades, comarcas, otras)
Municipios
	Distritos urbanos	Cabeceras semiurbanas no singularizadas	Pedanías
EATIMes
Comunidades de propietarios urbanas, comunidades de montes, etc.	Comunidades de propietarios

En la tabla se aprecia que la versatilidad de la nueva figura municipal permitiría simplificar notablemente la actual estructura administrativa de muñeca rusa (mi puesta entre interrogantes de las cc.aa. viene de lo explicado en el último párrafo de aquí); versatilidad que se reflejaría en que unos municipios implicarían mayormente la gestión de grandes poblaciones, mientras que los rurales tendrían una componente de gestión de un territorio más destacada. Se ve también cómo los nuevos municipios propuestos son, por lo general, entidades superiores a los actuales. Por ello no deberíamos distraernos por un debate de nombres: si no quisiéremos mantener el nombre para algo que tras las reformas sería diferente, podríamos llamarlos comarcas, comunidades o como fuere.

Teniendo en cuenta esas opciones de definición y estructuras municipales, y por ponernos cualitativos, las fusiones producirían cuatro tipos de municipios, que de más a menos habitantes serían:

	Estructura actual	Estructura tras unificación	Equivalencia actual	Ejemplos
Tipo III	Municipio grande central con distritos + municipios-dormitorio adyacentes que han alcanzado desarrollo urbano impulsados por aquél; unas pocas pedanías pertenecientes a uno u otros	Municipio grande de muchos distritos, entre ellos los antiguos municipios-dormitorio; con unas pocas pedanías	Áreas metropolitanas, conurbaciones, cabildos insulares	Las mayores ciudades; otras no tan grandes (Coruña, Oviedo); las siete Canarias
Tipo II	Municipio mediano central con ocasionales pedanías + mini- o micromunicipios rurales adyacentes	Municipio mediano con uno o, raramente, unos pocos distritos centrales, y múltiples pedanías	Comarcas, mancomunidades	Burgos, Murcia, Badajoz, Puertollano, Bierzo, Lérida
Tipo I	Varios mini- o micromunicipios rurales	Municipio mediano con sólo pedanías	Comarcas, mancomunidades	Alcarria, Molina, Somosierra-Ayllón, Narcea, Ancares-Courel, Jaca

Hemos llegado al fondo de la lista pero no se me olvida que había dicho cuatro tipos de municipios. Falta el que llamo Tipo 0 por ser el más cercano a la institución municipal actual y que por ello menos reformas requiere, ya que funciona de hecho desde su establecimiento hace 200 años como un municipio de varias poblaciones; además se da la circunstancia (quizá relacionada con la anterior) de que ha experimentado en menor medida que otras regiones la despoblación rural (notable, con todo). Se trata, cómo no, del municipio-territorio típico del noroeste del que hablé arriba. En él ya existe una desconcentración de los servicios municipales por parroquias, que en sí ya tienen cierto carácter de EATIMes, y además cubren todo el territorio municipal. En cualquier caso, por situarlas dentro del listado de tipos de arriba:

Tipo 0

Varios municipios rurales con múltiples parroquias cada uno, con una cabecera comarcal más poblada

Un municipio rural con múltiples parroquias, con una cabecera más poblada

Comarcas, mancomunidades, pequeñas provincias

Comarcas gallegas con  cabeceras en el orden de los 104 hab: Carballo, Noya, Valdeorras

El tipo de fusión que afectaría a esta clase de municipios medianos-pequeños es a la que hace referencia la propuesta de la Red Localis para Galicia.

Hay una serie de coincidencias que difuminan algunos límites entre unos y otros tipos:

• Entre los tipos II y III la diferencia es sólo el balance entre distritos y pedanías.
• Los tipos 0 y I comparten que no existen demarcaciones urbanas de tamaño y definición suficientes como para merecer una estructura autónoma tipo distrito, por ser el desarrollo urbano de su cabecera muy incipiente.
• El tipo 0 es ejemplo de que una cabecera municipal no tiene por qué significar centralización excesiva; de hecho, en muchas áreas de la Administración existen múltiples sedes y delegaciones que acercan aquélla a la población y no se ajustan a las divisiones típicas en provincias y municipios.

A medio plazo estas coincidencias darían en que existiesen sólo dos tipos: municipios con distritos (procedentes de los tipos II y III) y sin distritos (de los 0 y I). A más largo plazo podría incluso hablarse de un solo tipo de municipio, si en los del tipo 0 se mantiene la tendencia a la despoblación y las parroquias pierden sentido territorial para transformarse en pedanías sin territorio. Ese municipio definitivo tendría distritos cuando albergase zonas urbanas netamente diferenciadas del entorno rural, pedanías para las poblaciones rurales separadas, y parroquias cuando estas pedanías mantuviesen la gestión comunal tradicional de un cierto territorio.

Una situación que podría reformularse en este esquema de fusiones municipales sería la representación provincial, en la línea que plantea Red Localis: al reducirse notablemente el número de Ayuntamientos por provincia, en la Diputación podrían tener un lugar todos los Alcaldes, y no una serie de diputados elegidos indirectísimamente. El número de diputados provinciales no aumentaría demasiado y la cámara se convertiría en una de tipo territorial de modo similar a la propuesta de Ciudadanos para el Senado (punto 261), de convertirla en una asamblea permanente de los 19 presidentes autonómicos.

Con una reducción del número de Ayuntamientos, y consiguientemente de Alcaldes entre la propuesta de Red Localis y la mía, las Diputaciones podrían reunirse a nivel autonómico (p.ej. Castilla y León tendría 71 municipios en lugar de 2248, o Navarra 11 en vez de 272, ambos casos asambleas más que manejables). O incluso, en el extremo que he planteado, si en toda España hubiese sólo 544 municipios, una asamblea de todos los Alcaldes no sólo tendría un tamaño aceptable para corresponder al país entero y sustituiría a diputaciones de menor nivel territorial y a las Federaciones de Municipios y Provincias.