Ciudadanía, mayoría de edad y derecho de sufragio

Vivimos en una época en que se tiende a considerar los derechos políticos como algo innato a la persona. En otros tiempos, los derechos eran concesiones por parte del poder; pero desde que el poder pasó a los ciudadanos y desapareció la detentación personal, nadie se considera con capacidad de privar de derechos políticos a un semejante.

Y, sin embargo, constantemente trabajamos, vivimos y actuamos socialmente con ello. Ideologías ha habido que han llevado el principio democrático al extremo, pretendiendo que toda verdad procede del acuerdo entre varias personas puestas de acuerdo: debaten, definen su realidad y resuelven toda decisión o conflicto mediante votación.

Pero sabemos que la realidad no funciona así. Puedo creer que si salto por la ventana volaré sin apoyo mecánico, pero la realidad dictará lo que le parezca. Podemos decidir en casa que aparcaremos en medio de una calzada, pero si no logramos poner las leyes a nuestro favor, perderemos nuestro vehículo. Podemos abrigarnos para no acatarrarnos, como siempre me dijeron en casa, pero si me empeño en besuquear a mis amigos enfermos, acabaré igual.

En definitiva, hemos de plegarnos a la realidad. En asuntos humanos, la realidad no es tan clara como, digamos, en mecánica clásica, pero nos mantenemos en el marco del mismo principio; sólo que, a falta de mejores herramientas, recurrimos a personas autorizadas por la ley (funcionarios, jurados, parlamentos, etc.) para decidir a qué debemos atenernos, cómo actuaremos. Otras veces conferimos la capacidad de decisión en función de la propiedad privada, lo mismo en sociedades que en la vida privada. En definitiva, dependiendo de qué asunto estemos tratando, un tipo de personas u otro serán la autoridad en el asunto; y cuanto más ultrademócratas seamos, más asuntos consideraremos “votables”. Podríamos llegar al esperpéntico extremo soviético de votar la ciencia por puro rechazo a los conocimientos científicos previos.

En las democracias modernas, ambos extremos se combinan en una fusión más cercana a uno u otro. La dificultad reside en buscar qué parte de lo uno y de lo otro, qué mecanismos se organizan, para que cada tema se gestione de la mejor manera posible, y cada vez mejor.

Viene todo lo anterior a colación del tema de la ciudadanía y el derecho al voto porque, habiendo llegado como sociedades al consenso de la idea de democracia como óptimo principio político, existe una corriente crítica con ella que pretende mejorarla yendo a un sistema mejor, más benéfico para el ciudadano. La idea es, a grandes rasgos, aumentar el poder de las personas cualificadas (para cada ámbito) y reducir el de las que no lo están. Espero haber argumentado convincentemente en los párrafos anteriores que ya la democracia no es tan pura como para que admitir todo se vote, y argumentaré que su mejora no está tan alejada de ella como para que merezca la pena causar alarma diciendo que se trata de un sistema diferente y, por ello, antidemocrático.

Una crítica que resume los argumentos a favor y en contra de la democracia por parte de politólogos, economistas y filósofos, y que aboga por un sistema mejorado y además tiene voluntad bautismal para con él es la de Jason Brennan en Contra la democracia. En ella denomina epistocracia (“gobierno de los que saben”) al nuevo sistema. Basándose en los defectos de los sistemas electorales masivos, conocidos, modelizados matemáticamente y demostrados, centra la crítica en la capacidad del votante carente de los mínimos conocimientos sobre la realidad política, social y económica como para que se pueda considerar cualificado para tomar decisiones al respecto de la mayoría de ellas, sea directamente o por medio de representantes.

Por mi parte prefiero reservar el término “epistocracia” para la modulación del derecho al voto en función de los conocimientos; es en definitiva una de las cualidades que se pueden exigir dentro de un sistema más amplio de sufragio capacitario, es decir, al que se accede por cumplir una serie de requisitos más exigentes que los actuales (que consisten en la edad y poco más); para el sufragio capacitario pasivo prefiero reservar el término “meritocracia”.

A continuación traeré a colación y comentaré varias de las objeciones y conclusiones de Brennan, que redondean y completan, como sólo un profesional podía hacerlo, mis propias reflexiones previas al respecto.

Imaginemos lo siguiente: la mayoría de edad electoral se somete a debate; esto es, se plantea qué edad es la idónea para acceder a ese derecho. En tiempos pasados se ha rebajado de los 21 a los 18 años. De hecho, se viene extendiendo el derecho al voto continuamente en los últimos dos siglos: en función de un nivel de riqueza cada vez menor (sufragio censitario), de la obligación de servir al Estado con las armas poniendo a su disposición la integridad física personal como parte de los ejércitos, de las iguales capacidades (de origen) entre unos colectivos y otros… ¿Por qué no rebajar una vez más, a los 16?

Los detractores de esta última propuesta podrían plantear que hoy por hoy los 18 para el derecho al voto corresponden a la mayoría de edad general, pero entonces bastaría con mover ésta a los 16, mayoría de edad que ya plantean algunas leyes particulares para sus ámbitos de aplicación. Al fin y al cabo, cruzar la línea de los 18 no supone una diferencia cualitativa, en lo que a capacidades objetivas se refiere, respecto a unos días antes de cumplir esa edad.

Pero ¿por qué parar en los 16? ¿Por qué no ir hasta los 14, o 12 o 6, o… hasta el mismo nacimiento? Un momento, no nos pasemos: tan jóvenes no existe capacidad de decidir autónomamente. En fin, tanto rodeo para concluir que los 18 años actuales no son sino una edad convencional a la que a una mayoría estadísticamente significativa de los ciudadanos se les supone juicio suficiente.

Por cierto, que si conferimos derecho al voto a los que aún no tienen capacidad intelectual para ejercerlo libremente por su tierna edad y precisamente debido a esto último se lo otorgamos a sus tutores legales hasta el momento de la emancipación, habremos llegado al voto familiar: los votos de toda la familia los deciden las cabezas de familia que están a cargo.

Lo mismo si en lugar de tratarse sólo de incapacidad por motivos de edad se trata de incapacidad objetiva debida a cualesquiera condiciones intelectuales… De hecho, ¿por qué no comprobar directamente la capacidad intelectual? ¿Por qué no dejar de lado cualquier otra circunstancia accesoria e ir directamente a la capacidad?

¡Alto! Si seguimos por ahí encontraríamos, como dice Brennan, que seguramente muchos adultos no darían la talla en las pruebas de capacidad en cuestión. Si cuestionamos los actuales 18 años como criterio para la mayoría de edad electoral, acabamos cuestionando cualquier edad; de hecho, por lo dicho arriba, creo que podríamos acabar más cerca del voto familiar, defendido por algunas posiciones conservadoras, que del voto a los 16, defendido desde posiciones de izquierda, más tendentes a considerar los derechos como algo que se otorga y además el derecho al voto como un mecanismo de integración de los jóvenes en la vida adulta.

El derecho al voto es a menudo concebido como un reconocimiento a la dignidad de la persona; dejo el análisis sobre lo inútil de este concepto a Brennan, con quien estoy de acuerdo. Todo ello sin meternos en lo justo que pueda ser, que es otro asunto.

Además de eso, hemos de considerar una cuestión fundamental: que el voto confiere capacidad de influencia sobre los conciudadanos, y por ello tengo derecho a preocuparme por su uso ignorante, pernicioso o venal. De la misma manera que no aspiro a votar una decisión técnica sobre fontanería y estoy dispuesto a pagar a un asesor fiscal, tampoco quiero que nadie sin unos conocimientos mínimos tenga derecho a gobernar mi vida más allá de lo estrictamente necesario, y aun lo estrictamente necesario aspiraría a que fuese determinado por expertos.

La epistocracia de Brennan no es, como he dicho, un sistema diferente de la democracia occidental al uso en lo que a estructura se refiere, pero el cambio que plantea, que es la modulación del derecho al voto dando más poder a las franjas de población con más conocimientos de los varios ámbitos de la vida pública, es un punto clave que afecta a todo el sistema. O al menos eso promete, ya que, como Brennan dice, la epistocracia se puede plantear teóricamente como mejora de la democracia pero no hay hasta ahora pruebas de su buen funcionamiento porque a fin de cuentas ni siquiera se ha puesto a prueba nunca. Por ello, y porque Brennan defiende la epistocracia como una reforma moderada a partir de o dentro de la democracia, es por lo que digo que no se puede considerar un sistema organizativamente diferente, ni que viole ninguno de los principios fundamentales de las democracias.

Brennan plantea una serie de modelos o vías (propios u originales de otros) en que podría consistir la puesta en marcha de un sistema epistocrático:

a) Voto de objetivos: todos los votantes deciden los objetivos de la política, mientras que los “epistócratas” se encargan de definir cómo alcanzar dichas metas.

b) Sufragio restringido: el caso descrito arriba de limitar el voto a los que demuestren capacidades intelectuales (por ejemplo superando un examen), lo mismo que se exige demostrar capacidades a muchos puestos del Estado.

c) Voto plural (ya se practicó en el pasado en democracias pioneras como el Reino Unido): además del voto del común de los electores obtenido por criterios generales, quienes cumplan otros requisitos pueden conseguir votos adicionales.

d) Sorteo del derecho: antes de cada elección, se selecciona al azar a sólo una minoría de la población, que a continuación se somete a un proceso de adquisición de competencias. Es un sistema que puede adolecer de los mismos defectos que aquejan a tales procesos de adquisición ya conocidos, de que en lugar de contribuir a una formación positiva, produzca radicalizaciones y una competencia partidista por ganarse o manipular a los afortunados electores.

e) Sufragio universal con veto epistocrático: al sistema democrático habitual se añade un cuerpo formado por epistócratas con capacidad de vetar la legislación de otras cámaras. Esta función podría atribuirse, referida a una serie de competencias bien medida, a un Senado de méritos como el que describo aquí.

f) Simulación de oráculo: toma de decisiones seleccionando, para hacerles caso, a los sectores de población que, en cada campo, hayan demostrado conocimientos más acertados. Lo cual puede constituir un problema doble, pues ¿quién decide los conocimientos correctos para seguir decidiendo correctamente? Dicho de otra manera, si vamos a tener que determinar quiénes saben más, podemos directamente utilizar esos criterios para otorgar poder de decisión a esas personas.

En suma, de las anteriores propuestas me parecen aplicables la b) y la c), que se implementarían mediante exámenes de comprensión lectora y conocimientos políticos, económicos y sociológicos, y la e). De considerarse conveniente se podrían combinar con el voto familiar o con un criterio capacitario adicional:

g) Que los criterios de mayoría de edad electoral atiendan a méritos individuales, entre ellos la independencia económica, familiar e intelectual y otros criterios de ciudadanía plena. Tal derecho incluso podría no otorgarse a edad inferior a la mínima a que con carácter general se pueda finalizar la enseñanza superior, y éste sería el único residuo de concesión del derecho según criterio de edad que me parece admisible.

Dicho lo anterior para el derecho de sufragio, cabe añadir que la ciudadanía plena, tanto para nacionales como para extranjeros, lo mismo que la nacionalidad para extranjeros, podría ser una condición adquirida poco a poco a medida que se cumplieran los requisitos de “mayoría de edad” (que ya no sería tal, sino capacidad) en cada ámbito. Algo que, como hemos dicho, en la práctica ya ocurre en diferentes campos. Eliminar la referencia a una mayoría de edad general serviría para obligar a cada ley a definirla para su ámbito.

Toni Cantó y las lenguas cooficiales

Voy a empezar por un relato de fake news. Por los hechos crudos.

El 25/09/2018, en el Congreso de los Diputados, "Toni Cantó, diputado de Ciudadanos, expone en nombre de su grupo su moción sobre Garantía de la igualdad en el acceso y promoción en el empleo público sin discriminación por razones lingüísticas" (entrecomillo la descripción del vídeo).

Una pequeña parte de la intervención referida a las condiciones de acceso al funcionariado ha sido muy polémica, al referirse a abusos en la convivencia entre la lengua oficial y las cooficiales:

"...en el ámbito educativo, en algunos lugares de nuestro país, no se pueda utilizar alguna de estas lenguas, no se pueda utilizar el castellano o el español, es un hecho, yo creo que nadie lo puede negar aquí: que el castellano, el español, ha desaparecido en lugares como Cataluña, como Baleares, como la Comunidad Valenciana, como el País Vasco, o como Galicia".

El anterior entrecomillado es mío, e implica que transcribo tal cual las palabras del orador, de modo que sólo es interpretable algún detalle de puntuación, que en una intervención oral es ambiguo.

Pues bien, a continuación las referencias que prensa varia dedicó a dicha intervención y argumento (y OJO, los entrecomillados son los de los propios titulares, no míos:

• Faro de Vigo: Toni Cantó: "El castellano ha desaparecido en Galicia" [vemos que este entrecomillado es un collage].
• Eldiario.es: Toni Cantó, que habló en nombre de Ciudadanos, trazó un escenario terrorífico del que no se tenía noticia: "En algunos ámbitos, el español ha desaparecido en lugares como Catalunya, Baleares, la Comunidad Valenciana y el País Vasco" [el adjetivo "terrorífico" apunta a una intención ridiculizadora].
• Elplural.com: Ciudadanos, el partido del "castellano perseguido", celebra la diversidad de lenguas oficiales. El tuit de la cuenta de la formación en Cantabria se publicó pocas horas después de que Tardà dejara en ridículo el discurso españolista de Cantó [más interesante que los argumentos son el ridículo, usar el adjetivo españolista como una tacha e inventar una contradicción que no existe si se escucha la defensa de la diversidad lingüística real que hace Cantó en el mismo discurso tan sólo segundos antes].
• La Voz de Galicia: Toni Cantó matiza su ataque al gallego: «No creo que el castellano esté desaparecido en Galicia». La RAG y el PPdeG coinciden en censurar al diputado [ha habido un presunto "ataque", y se habla de que "matiza" como si Cantó hubiera corrido a intentar enmendar un error, con lo que se lo califica implícitamente de voluble, cuando en realidad se trata de una explicación que da en respuesta a una pregunta de una periodista:] "Yo lo que dije es que está desapareciendo la posibilidad de que muchos trabajadores se muevan libremente por España. Lo que está en peligro es que muchos gallegos puedan trabajar, opositar, optar a una plaza en mi tierra, en Valencia, o en Baleares por la lengua. Por el problema lingüístico." [Pero por algún motivo Tamara Montero, autora de la entrevista y noticia, no se había enterado de que todo el discurso de Cantó iba de eso; estaría bien que saber el proceso por el que se decidió la orientación del titular].
• Galicia Press (otra entrevista derivada de la intervención parlamentaria original): Olga Louzao responde así a la polémica intervención de su compañero, diputado en el Congreso, donde dijo que “es un hecho que el castellano ha desaparecido de Galicia” [ojo a esa presunta cita textual entre comillas que ataca de nuevo].

Luego están los artículos de opinión, en los que ya paso de meterme, porque son más responsabilidad de opinador de turno que del periódico entero en sí. Titulares mucho más honrados y veraces serían como éste en "Las Provincias":

Cs lleva al Congreso una moción en contra del requisito lingüístico.

Breve y ajustado a lo que Cantó planteó.

Todo lo cual me lleva a ofrecer al estimado lector de este recóndito blog un consejo que me aplico: desconfíe del efectismo periodístico, lea los artículos enteros y acuda a las fuentes originales.

- O -

Dicho lo cual, voy a la segunda parte de esta entrada. Como empleado de la administración educativa gallega doy fe de que las comunicaciones oficiales (ni las sindicales) se hacen sistemáticamente en gallego, y de que muchos docentes se fuerzan a hablar en gallego fuera de las aulas, por motivos que todavía desconozco. En lugar de existir una coexistencia y parcial mezcla lingüística sin conflictos, como ocurre en la sociedad gallega.

Por tanto, en esto yo seré opinador sobre las lenguas cooficiales en esta España de nuestros pecados, aunque lo haré en la siguiente modalidad: proponer directamente una serie de conclusiones fundamentadas mayormente en todo lo dicho en anteriores entradas al respecto del gallego y otras lenguas cooficiales:

• Las lenguas son códigos convencionales de comunicación, y sólo secundariamente elementos de identidad, a lo que con todo hay que recordar que la identidad ha de ser individual. Rechazo las identidades colectivas, porque incluso éstas son fruto de decisiones individuales.
• Los territorios no tienen lenguas. Hablar de lengua propia de un territorio, como hace alguna legislación de España, es una simplificación. En un territorio vive gente, que en su vida personal hablará una u otra lengua según conveniencia.
• Si en un territorio mucha gente habla de una manera parecida y distintiva respecto a otros grupos de gente, no es algo necesario ni inmutable, pues la gente debería ser libre de 1) cambiar de lengua o 2) moverse de territorio.
• El que con cierta frecuencia una lengua lleve el nombre de un territorio es una casualidad histórica como otra cualquiera. Hay muchas lenguas cuyo nombre no corresponde a elementos geográficos.
• Todas las lenguas actuales desaparecerán, pues aunque no se extingan, transcurrido el suficiente tiempo habrán cambiado tanto que serían incomprensibles para sus hablantes actuales (esto asúmanlo los filólogos conservacionistas y profesores de cualquier lengua; si alguno tiene en mente que el latín se dejó de hablar, hágaselo mirar, pues planteémonos como ejercicio el elucubrar cómo se llamaría el latín hoy en día si se hubiera mantenido como una lengua unida en lugar de atomizarse).
• Conservar una lengua no tiene que implicar mantenerla viva en un grupo de hablantes, porque eso implicaría que ponemos el conservacionismo de unos por encima de la libertad de los hablantes. Para conservar una lengua hay que dejarla bien registrada y a partir de ahí que sus hablantes hagan lo que quieran.
• Las lenguas no son sujetos de derecho.
• El contacto entre lenguas se produce no en una sociedad en general sino, en el fondo, en individuos que manejan varias de ellas a la vez. La única manera de impedir la contaminación entre lenguas en contacto es eliminar la necesidad de la no deseada mediante el aislamiento, lo cual es un atraso. En el que, dicho sea de paso, muchos conservacionistas lingüísticos están instalados.
• Una lengua pertenece a sus hablantes. Las "academias de la lengua" son instituciones científicas y no deben estar para mandar cómo decir algo, sino cómo lo dicen sus hablantes. Las verdaderas autoridades lingüísticas no son las academias, sino los gobiernos que fijan las normas oficiales (lo cual es una carga de responsabilidad sobre ellos).
• Por hablar de la propuesta de Cs, que una lengua cooficial sea un requisito, en lugar de un mérito "simple" (como lo calificaba la noticia de Galicia Press), en realidad perjudica al territorio con cooficial, ya que los aspirantes a funcionario mejor cualificados y que tengan las dos lenguas pueden moverse por todo el territorio nacional, mientras que los que carecen de alguna de las lenguas cooficiales quedan excluidos de parte de dicho territorio, con lo que estas partes acaban acumulando funcionarios no tan cualificados.

Fusión de municipios: algunos corolarios

Quiero hacer algunas anotaciones respecto a este tema; reflexiones que han brotado de rumiar un poco más lo dicho en entradas anteriores.

1. Nomenclatura.

No soy amigo de enredarme en debates de nombres sin haber resuelto antes lo sustancioso de cualquier cuestión. Pues bien, no podemos sino reconocer que los municipios de cuya fusión he hablado resultarían en entidades notablemente diferentes de la mayoría de los actuales. Aunque el nombre de "Municipio" valdría para todos los que resultasen de la fusión (ya que de los antiguos conservan las características de ocupar todo el territorio nacional y de ser la división territorial más baja con democracia representativa), serían susceptibles de recibir nombres más específicos de acuerdo a sus características, aprovechando que, tal como he comentado, existirían varios tipos:

• Los de Tipo III serían "Áreas Metropolitanas", una denominación ya establecida para las mayores poblaciones, cuyo desarrollo urbano ha superado los antiguos límites municipales, y en las que a pesar de la fusión el territorio urbano es más que el rural.
• Los de Tipo II y I, "Comarcas", otra denominación también establecida que se ajustaría a una entidad local en que el territorio rural es mayor que el urbano, que podría incluso no existir siquiera.
• Los de Tipo 0, "Concejos". Este nombre ya es el que se usa para los municipios en Asturias hoy, sea en castellano o asturiano; en Galicia, donde incluso en castellano es normal usar el término gallego "Concello"; y se usó en otras zonas del noroeste peninsular en el pasado. En definitiva, un nombre adecuado para instituciones que mantienen la falta de distinción entre el nivel vecinal y el representativo.

Por otro lado tendríamos los nombres de los líderes:

• "Alcalde" sería el título más adecuado para el representante vecinal elegido directamente por los vecinos. En el caso de los distritos llevaría la especificación de "Alcalde de distrito", y en la de las pedanías la de "Alcalde pedáneo", título que ya existe.
• A los jefes de los Ejecutivos locales, con requisitos técnicos y meritocráticos, y diferenciados de la asamblea legislativa local, los llamaría "Prefectos". Este título tuvo su origen en Roma, donde lo llevaron funcionarios diversos, ocupados en algunos casos de poblaciones y en otros de territorios, lo cual sería muy apropiado para las características que proponemos para este cargo. Hoy se usa en varios países y suele ser un representante delegado del gobierno, pero en nuestro caso accedería al cargo tras unas elecciones.

2. Gestor de distrito profesional.

De manera similar a los "city managers" estadounidenses, la figura del Alcalde de distrito, que por estar al frente de una población de varios miles de personas podría tener algunos requisitos técnicos, podría estar asignada en determinadas circunstancias a jefes ejecutivos profesionales, para lo cual incluso podría establecerse un plan de estudios oficial que incluyese los conocimientos de Arquitectura, Ingeniería, Derecho, Economía, etc. convenientes para la gestión urbana.

3. Equilibrios políticos.

Se daría un interesante juego político entre los Prefectos, más partidistas y técnicos, y los Alcaldes, líderes vecinales apartidistas. Aquí se desarrollaría un útil debate entre el interés general y los intereses vecinales particulares.

4. Elevación de la política local a la nacional.

Establecer incompatibilidades para deslindar el nivel político representativo y técnico (del Municipio para arriba) y el directo (submunicipal) podrían favorecer la influencia de la política local e incorporación y coordinación de sus intereses y puntos de vista en los nacionales, por ejemplo permitiendo que Alcaldes se incorporen a filas de partidos políticos para convertirse en representantes legislativos, pero dificultando el camino inverso (por ejemplo con un plazo de incompatibilidad para volver a la política vecinal).

Características de la fusión de municipios

Voy añadiendo fuentes y propuestas acerca de las unificaciones municipales, y por ello presento a continuación un resumen y ciertas reflexiones que se suman a las que he hecho en entradas anteriores. Comienzo por apuntar determinados principios de lo que, en todas ellas:

SÍ se pretende:

• Aumentar la eficiencia y reducir costes (UPyD, fusiondeayuntamientos.blogspot.com.es y el documento para el Redimensionamiento de la planta local gallega de la Red Localis cuyo coautor es el autor de dicho blog).
• Salvar el excesivo uniformismo de la institución municipal, que rige tanto para poblaciones de cientos de miles o incluso millones de habitantes como para otras de unos cientos (Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local, LMMGL, que modifica la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, LRBRL). Para mí es una de las principales irregularidades de la institución municipal.
• Viabilidad rural y coordinación metropolitana (fusiondemunicipios.blogspot.com.es).
• Democratizar las agrupaciones de municipios elevando a éstas las instituciones municipales (Fusión de Ayuntamientos).
• Menos corrupción al haber menos políticos tomando decisiones justificadas como políticas, así como menos cargos de confianza que no son técnicos funcionarios (UPyD). Esto vale tanto para la corrupción legal (= ineficiencia) como para la ilegal bien conocida.

NO se pretende eliminar:

• Servicios.
• El autogobierno local.
• La “personalidad” de las localidades menores (cualquiera que sea el significado de tan manido término).

A las propuestas de fusiones municipales susodichas, y a las tímidas reformas a las que superan, ya señaladas por leyes vigentes (LMMGL), creo que subyace una idea que sería bueno se plantease explícitamente:

• Existe un ámbito natural para la autogestión local de determinadas competencias, la no injerencia de los partidos políticos y la no intermediación de representantes; en suma, para la democracia directa. Es el entorno que el individuo conoce directamente, que no requiere de conocimientos técnicos avanzados porque dicho individuo se preocupa por asuntos que le atañen directamente, y en lo que respecta a elegir representantes existe un nivel elevado de conocimiento personal de los posibles candidatos por parte de sus potenciales electores (he hablado de los defectos de la democracia directa aquí).
• Hay otro ámbito que, en cambio, sí requiere conocimientos técnicos y en los que es beneficiosa la intermediación tanto de partidos políticos como de representantes para minimizar los riesgos de varios tipos de mal gobierno. Es lo que llamo “nivel estadístico” de la política, y donde la práctica a lo largo de la Historia ha asentado la democracia representativa.

Si no nos damos cuenta de la existencia de ambas vertientes, estaremos mezclando conceptos y permitiremos que ello enfangue el debate. Y si además no aceptamos que hay causas que justifican cada una de esas vías corremos el riesgo de caer o bien en un despotismo de ayuntamiento eficiente pero alejado de la opinión ciudadana o bien en un autogestionarismo conducente al egoísmo, la ineficiencia y la competencia destructiva.

En cualquier caso, el consenso del que nadie sale es que los municipios son la estructura política en la que se da más juego a la democracia directa. Como tales los planteó el Estado liberal, diseñado en sus líneas maestras a principios del XIX e implantado a lo largo del siglo. En aquel momento, se plantearon municipios según dos modelos:

• El municipio-población: cada unidad urbanística, por pequeña que fuera, constituiría un municipio.
• El municipio-territorio: una unidad geográfica, como un valle o una bahía, con varias poblaciones). Este modelo fue más típico del noroeste español, donde la dispersión de la población en una miríada de pequeñas poblaciones y aldeas hubiera hecho inviable que cada una de ellas se hubiera constituido en municipio.

Después de eso, sin embargo, tuvo lugar la industrialización del país, muy incipiente entonces, con su consabido corolario del éxodo del campo a la ciudad, resultando en lo inadecuado del uniformismo de que hablábamos arriba.

Quiero traer de mi anterior entrada sobre este tema la contraposición entre los criterios de UPyD, exclusivamente poblacionales, con los de Fusión de Municipios, tendentes más a lo territorial. Las propuestas de UPyD para diferentes cc.aa. sistemáticamente mantenían (aparentemente lo han retirado de su web) la división de las áreas metropolitanas entre la población central y los municipios subalternos adyacentes, por alcanzar ya éstos las decenas de miles de habitantes que están calculadas como óptimamente eficientes. Se dan casos de que proponían la agrupación de varios municipios que no tenían más elemento común que el ser subalternos de uno mayor, pero separados de éste (p.ej. Orense / Orense Sur). Coincido con Fusión de Municipios en no ser partidario de la separación entre núcleos metropolitanos y sus extrarradios.

Por otro lado, Fusión de Municipios propone muchas agrupaciones de pequeños municipios que se mantendrían en la pobreza e ineficiencia de los pocos miles de habitantes, y doy la razón en este extremo al sistema de UPyD de agrupar hasta reunir los habitantes suficientes.

Mis criterios apuntan a una unificación bastante radical porque están guiados por reflexiones más fundamentales, pues en definitiva debemos responder a las preguntas de:

• ¿Qué estructura es el municipio del que se habla cuando hay planteamientos de fusiones generalizadas? El municipio sería la entidad administrativa territorial inferior que cubriría todo el territorio nacional y a la que llegarían los esquemas de la democracia representativa (partidos políticos, representantes con requisitos técnicos, representación legislativa). Debería responder, en todo caso, a comunidades de habitación, poblamiento y convivencia efectivas, que se den en la práctica, al que se trasladaría la claridad y definición institucional del líder que sería el Alcalde y la cámara legislativa que sería el Pleno (LMMGL).
• ¿Sería todo uniforme por debajo de la estructura municipal? Desde luego que no: no se debe pretender llevar más allá de lo necesario la homogeneización, eliminando lo que sí tiene sentido. Por debajo estarían instituciones ya existentes dentro de un esquema de mayor participación del ciudadano particular en la política que más directamente le afecta y que simplemente habría que reformular: distritos, EATIMes separadas (que por simplicidad y generalidad llamaré pedanías), concejo abierto, comunidades de vecinos, montes en mano común. Por motivos en los que me extiendo abajo, las estructuras submunicipales generales serían los distritos urbanos y las pedanías rurales. Igualmente, abajo hablo de las excepciones a éstas.

Estos nuevos municipios desde luego que no serían homologables a los minimunicipios (del orden de 10³ hab) o micromunicipios (~10² hab y menores) actuales. Pero es que tampoco lo son ahora las grandes capitales a sus hermanos enanos: ésa es la reordenación que se debe abordar. Podemos situar claramente el concepto de los nuevos municipios si comparamos la actual estructura administrativa y la posible:

Organización territorial/poblacional actual	Nueva organización
Estado	Estado (¿y comunidades autónomas?)
Comunidades Autónomas
	Nuevos municipios
Provincias
Agrupaciones de municipios (áreas metropolitanas, cabildos y consejos insulares, mancomunidades, comarcas, otras)
Municipios
	Distritos urbanos	Cabeceras semiurbanas no singularizadas	Pedanías
EATIMes
Comunidades de propietarios urbanas, comunidades de montes, etc.	Comunidades de propietarios

En la tabla se aprecia que la versatilidad de la nueva figura municipal permitiría simplificar notablemente la actual estructura administrativa de muñeca rusa (mi puesta entre interrogantes de las cc.aa. viene de lo explicado en el último párrafo de aquí); versatilidad que se reflejaría en que unos municipios implicarían mayormente la gestión de grandes poblaciones, mientras que los rurales tendrían una componente de gestión de un territorio más destacada. Se ve también cómo los nuevos municipios propuestos son, por lo general, entidades superiores a los actuales. Por ello no deberíamos distraernos por un debate de nombres: si no quisiéremos mantener el nombre para algo que tras las reformas sería diferente, podríamos llamarlos comarcas, comunidades o como fuere.

Teniendo en cuenta esas opciones de definición y estructuras municipales, y por ponernos cualitativos, las fusiones producirían cuatro tipos de municipios, que de más a menos habitantes serían:

	Estructura actual	Estructura tras unificación	Equivalencia actual	Ejemplos
Tipo III	Municipio grande central con distritos + municipios-dormitorio adyacentes que han alcanzado desarrollo urbano impulsados por aquél; unas pocas pedanías pertenecientes a uno u otros	Municipio grande de muchos distritos, entre ellos los antiguos municipios-dormitorio; con unas pocas pedanías	Áreas metropolitanas, conurbaciones, cabildos insulares	Las mayores ciudades; otras no tan grandes (Coruña, Oviedo); las siete Canarias
Tipo II	Municipio mediano central con ocasionales pedanías + mini- o micromunicipios rurales adyacentes	Municipio mediano con uno o, raramente, unos pocos distritos centrales, y múltiples pedanías	Comarcas, mancomunidades	Burgos, Murcia, Badajoz, Puertollano, Bierzo, Lérida
Tipo I	Varios mini- o micromunicipios rurales	Municipio mediano con sólo pedanías	Comarcas, mancomunidades	Alcarria, Molina, Somosierra-Ayllón, Narcea, Ancares-Courel, Jaca

Hemos llegado al fondo de la lista pero no se me olvida que había dicho cuatro tipos de municipios. Falta el que llamo Tipo 0 por ser el más cercano a la institución municipal actual y que por ello menos reformas requiere, ya que funciona de hecho desde su establecimiento hace 200 años como un municipio de varias poblaciones; además se da la circunstancia (quizá relacionada con la anterior) de que ha experimentado en menor medida que otras regiones la despoblación rural (notable, con todo). Se trata, cómo no, del municipio-territorio típico del noroeste del que hablé arriba. En él ya existe una desconcentración de los servicios municipales por parroquias, que en sí ya tienen cierto carácter de EATIMes, y además cubren todo el territorio municipal. En cualquier caso, por situarlas dentro del listado de tipos de arriba:

Tipo 0

Varios municipios rurales con múltiples parroquias cada uno, con una cabecera comarcal más poblada

Un municipio rural con múltiples parroquias, con una cabecera más poblada

Comarcas, mancomunidades, pequeñas provincias

Comarcas gallegas con  cabeceras en el orden de los 104 hab: Carballo, Noya, Valdeorras

El tipo de fusión que afectaría a esta clase de municipios medianos-pequeños es a la que hace referencia la propuesta de la Red Localis para Galicia.

Hay una serie de coincidencias que difuminan algunos límites entre unos y otros tipos:

• Entre los tipos II y III la diferencia es sólo el balance entre distritos y pedanías.
• Los tipos 0 y I comparten que no existen demarcaciones urbanas de tamaño y definición suficientes como para merecer una estructura autónoma tipo distrito, por ser el desarrollo urbano de su cabecera muy incipiente.
• El tipo 0 es ejemplo de que una cabecera municipal no tiene por qué significar centralización excesiva; de hecho, en muchas áreas de la Administración existen múltiples sedes y delegaciones que acercan aquélla a la población y no se ajustan a las divisiones típicas en provincias y municipios.

A medio plazo estas coincidencias darían en que existiesen sólo dos tipos: municipios con distritos (procedentes de los tipos II y III) y sin distritos (de los 0 y I). A más largo plazo podría incluso hablarse de un solo tipo de municipio, si en los del tipo 0 se mantiene la tendencia a la despoblación y las parroquias pierden sentido territorial para transformarse en pedanías sin territorio. Ese municipio definitivo tendría distritos cuando albergase zonas urbanas netamente diferenciadas del entorno rural, pedanías para las poblaciones rurales separadas, y parroquias cuando estas pedanías mantuviesen la gestión comunal tradicional de un cierto territorio.

Una situación que podría reformularse en este esquema de fusiones municipales sería la representación provincial, en la línea que plantea Red Localis: al reducirse notablemente el número de Ayuntamientos por provincia, en la Diputación podrían tener un lugar todos los Alcaldes, y no una serie de diputados elegidos indirectísimamente. El número de diputados provinciales no aumentaría demasiado y la cámara se convertiría en una de tipo territorial de modo similar a la propuesta de Ciudadanos para el Senado (punto 261), de convertirla en una asamblea permanente de los 19 presidentes autonómicos.

Con una reducción del número de Ayuntamientos, y consiguientemente de Alcaldes entre la propuesta de Red Localis y la mía, las Diputaciones podrían reunirse a nivel autonómico (p.ej. Castilla y León tendría 71 municipios en lugar de 2248, o Navarra 11 en vez de 272, ambos casos asambleas más que manejables). O incluso, en el extremo que he planteado, si en toda España hubiese sólo 544 municipios, una asamblea de todos los Alcaldes no sólo tendría un tamaño aceptable para corresponder al país entero y sustituiría a diputaciones de menor nivel territorial y a las Federaciones de Municipios y Provincias.

Sobre el debate de la fusión de municipios

Échese un vistazo a este mapa de España, reflexionando sobre sus divisiones. Quizá pueda cada uno intentar situar su propia localidad. O intentar divisar los límites familiares entre provincias y comunidades autónomas, que se obvian deliberadamente.

Lo que se presenta es un mapa en realidad municipal, que por abigarrado que pueda parecer, lo es desde luego mucho menos que el actual, pues tiene 544 municipios en lugar de los actuales 8114. Está en la línea de lo que se viene proponiendo con cada vez más insistencia por partes varias. De hecho he seguido en buena medida los mapas de las estudiadas propuestas que UPyD tiene hechas para las cc. aa. de Baleares (aunque no lo tienen actualizado en la página del link) Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura, y los del blog Fusión de Municipios de España (FME), que ha seguido el mismo método que yo mismo para todo lo que ha sido elaboración mía. Mis criterios no son del todo coincidentes con ellos: al contrario que UPyD (y de acuerdo con FME), presto atención a las conurbaciones; en cuanto al rural hago más caso a la población que al área (v. p.ej. la Alcarria, la Mancha, o el este del Sistema Central), y no he respetado en ocasiones los límites provinciales (v. también p.ej. Ribadeo, Miranda de Ebro, Logroño, Calatayud).

En cualquier caso, en el mapa están mezclados esos tres criterios (UPyD, FME y mío) porque mi intención no ha sido ser demasiado exhaustivo, sino reflexionar sobre el debate de fusión de municipios, que vive su capítulo actual en la intención de C's de acabar con lo que llaman "burbuja política" y la resistencia, principalmente ejercida por el PP, que defiende las Diputaciones tal cual están.

En principio, la fusión de municipios y la eliminación de las actuales Diputaciones serían procesos independientes, pero volvamos a nuestro mapa y pensemos en si fusionásemos municipios de acuerdo al principio de que tiene que ser la estructura política de la gente que vive junta en un lugar, en los siguientes casos:

1. conurbaciones que se extiendan por varios Municipios;
2. comarcas de territorio mayoritariamente rural con un único centro urbano que concentre el crecimiento urbano en cada una, y
3. comarcas geográficas que no posean auténticas zonas urbanas.

Pensemos en si, con Ayuntamientos que gobiernen municipios de esta clase no se pone en cuestión la cerrada defensa que hace el PP del sistema provincial actual con el argumento de la prestación de servicios, cuando lo que pretenden las propuestas de fusión no es la eliminación de servicios, sino de políticos, para que haya más recursos y coordinación disponibles precisamente para los servicios.

Hay que tener en cuenta que para los municipios del caso 1., que es el de las mayores ciudades, que superarían la barrera de los 100.000 habitantes aproximadamente, las Diputaciones son innecesarias (esto ocurre ya), a no ser porque muchos de ellos son sede de las mismas.

Es sobre todo en el caso 3., de grandes reuniones de micromunicipios, en que esas Diputaciones se hacen necesarias. La mayoría de estos micromunicipios no alcanzan el millar de habitantes, muchos de ellos tienen apenas unas decenas, y más que ayuntamientos lo que son es comunidades de vecinos. Y de hecho los municipios unificados como los que se plantean tras la fusión serían esa clase de Diputación que los micromunicipios sí necesitan, a la vez que, como tales municipios, tendrían un Ayuntamiento y un alcalde elegidos por un procedimiento mucho más transparente y directo que el de las Diputaciones.

Tomemos como ejemplo el mencionado de la sierra de Madrid y Guadalajara. Agruparía 135 municipios pero no pasaría de los 45.000 habitantes, siendo Sigüenza la mayor población, con en torno al 10 % de ellos. Un número tal de habitantes es lógico y eficiente que se gobierne mediante un único ayuntamiento, que además gestione todo el territorio centralmente sin necesidad de incluirse en mancomunidades, mientras que las múltiples poblaciones de sólo unas decenas o cientos de habitantes gobernarían sus asuntos particulares como EATIMes.

Pensemos además que tampoco se trata de plantear cuestiones radicalmente novedosas:

• Las Diputaciones ya no existen en las cc. aa. uniprovinciales.

• Ya tienen un desarrollo en el sistema político español tanto las subdivisiones de municipios (EATIM, distritos de las grandes ciudades) como agrupamientos de ellos diferentes de la provincia (mancomunidades). Los municipios unificados podrían generalizar el sistema de EATIMes, o el modelo municipal gallego y asturiano, en que, dada la dispersión de la población, necesariamente en un municipio se incluyen múltiples núcleos de población.

Pues bien, todo lo arriba mencionado es lo que al final se plasma en el mapa. Los límites provinciales y autonómicos no se reflejan precisamente porque creo que una racionalización municipal bajo esos criterios no sólo cuestionaría las Diputaciones y la estructura provincial actual, sino incluso las propias Autonomías, que perderían buena parte de su sentido territorial como entidades regionales, y más aun si, como muchos también proponen, se suprime el artículo 150.2 de la Constitución, volviendo la gestión de las competencias estatales a la Administración central.