Deslindar Gobierno y Parlamento en España

En este blog ya he hablado varias veces del debate sobre el sistema electoral español, que recuerdo por primera vez referido a la pérdida de escaños de IU en las elecciones generales de 2004 y el agravio comparativo respecto a los partidos nacionalistas; agravio que se repitió con UPyD en las de 2008 y 2011 y con Ciudadanos en 2015 y 2016.

El contraargumento más comúnmente utilizado para rechazar reformas del procedimiento electoral en pro de una mayor proporcionalidad es el de salvar la gobernabilidad. Es la confrontación de un enfoque "ejecutivista" (el del partido más votado) frente a uno más "parlamentarista" (el de los partidos medianos infrarrepresentados) que concibe una mayor separación de hecho entre Ejecutivo y Legislativo.

Al final, los puntos clave son aquéllos definidos por la Constitución en que el Gobierno y las Cortes interfieren negativamente, produciendo seguidismo si uno se somete a otro, o bloqueo como el actual en el extremo contrario en que el Ejecutivo y el Legislativo van cada uno por su lado. De ahí el título de esta entrada, en que enumero los puntos en que la Constitución prevé las mencionadas interferencias, y qué correcciones creo podrían plantearse para que, aun existiendo, se minimicen sus aspectos negativos; dejando claro en todo caso que interferencias debe haberlas dentro del deseable equilibrio de poderes.

Indico en cursiva los extractos de nuestro vigente texto constitucional, y en negrita los puntos que considero de mayor importancia en las relaciones entre Gobierno y Legislativo. Cada punto muestra el Artículo, el extracto y la corrección.

66.2 control del Gobierno por las Cortes:

Las Cortes Generales […] controlan la acción del Gobierno.

Obviarlo por incluirse de hecho en otros puntos.

70.1 miembros del Gobierno pueden ser Diputados:

[…] inelegibilidad e incompatibilidad […] con la excepción de los miembros del Gobierno

Cambiar por: […]incluidos los miembros del Gobierno, que deben dejar su escaño en caso de ser elegidos de entre los Parlamentarios

73.2 convocatoria de las Cámaras por el Gobierno:

Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno

Mantenerlo.

77.2 gestión de peticiones:

Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.

Mantenerlo.

82-85 delegación legislativa y procedimiento:

82.1 Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley […]

Suprimirlos. La elaboración de leyes por parte del Gobierno puede ser extraoficial, y en cualquier caso el Gobierno conserva el derecho a ser oído en las Cortes (v. abajo).

86 Decretos-leyes:

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales […]

Añadir: En caso de extraordinaria y urgente necesidad, o cuando en la tramitación de cualquier ley el Parlamento no logre reiteradamente alcanzar los acuerdos necesarios, el Gobierno podrá dictar […]. De esta manera, la acción del Gobierno podría deshacer bloqueos parlamentarios.

87, 88, 90 iniciativa legislativa del Gobierno:

87.1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno […] // 87.2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley […] // 88. Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

Añadir La iniciativa legislativa ordinaria corresponde […], eliminar al Gobierno de la iniciativa legislativa y suprimir arts. 88 y 90. Los Decretos-leyes serían iniciativas extraordinarias, según lo visto arriba. Mantener que administraciones territoriales puedan solicitar proposiciones de ley al Parlamento, no al Gobierno.

99 elección del Presidente del Gobierno:

Por votación del Parlamento como si se tratase de una ley orgánica (primera votación) u ordinaria (segunda votación).

(Es lo que más en detalle he tratado en anteriores entradas del blog.) Por votación entre los candidatos a la Presidencia a quienes haya correspondido algún punto de 11 a repartir según el sistema D’Hondt, en función de los votos obtenidos por los partidos con representación parlamentaria que les apoyan en el recuento nacional total. Los puntos de cada uno son el peso de su voto para la elección del Presidente del Gobierno. A pocos días de las elecciones, los Candidatos eligen entre ellos al Presidente mediante voto preferencial en que están obligados a votar según su orden de preferencia a todos los Candidatos, y cada uno a sí mismo como primera opción. El Candidato que obtiene mayoría absoluta, haya sido necesaria o no la eliminación de candidatos con menos votos, es proclamado en el acto Presidente del Gobierno por el Rey y toma posesión al día siguiente. Su "porcentaje de apoyo" es el de puntos de Candidatos de su mayoría absoluta. De ese modo se evitan bloqueos por lo sencillo que actualmente es votar que no, en lugar de tener que votar a un candidato alternativo. También, por el reparto D'Hondt, se prima ligeramente a los más votados (argumento del PP), al tiempo que no se impide que los minoritarios se unan para imponerse al más votado (argumento de las izquierdas).

109-111 presencia e información del Gobierno en las Cámaras:

109 Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar […] la información y ayuda que precisen del Gobierno […] // 110.1. Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. // 110.2. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas […] // 111 Sesiones de control al Gobierno.

Mantenerlo.

112 cuestión de confianza:

El Presidente del Gobierno […] puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza.

Suprimirlo por ser una figura sin uso y por estar el Ejecutivo y el Legislativo más separados.

113 moción de censura:

1. […] adopción por mayoría absoluta // 2. […] propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno // 3. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.

Reforzar los requisitos, p.ej.:

- presentada por un % de parlamentarios superior al de apoyo del Presidente

- aprobada en referéndum por un % de votos emitidos también superior al de apoyo del Presidente

- los signatarios de moción rechazada por los electores no pueden presentar otra frente al mismo Presidente y durante la misma legislatura, y sólo los demás parlamentarios cuentan para el % necesario

- no se puede presentar en menos de un año desde la proclamación del Presidente del Gobierno o de la última moción, o a menos de un año de las siguientes elecciones generales

115 adelanto electoral:

1. El Presidente del Gobierno […] podrá proponer la disolución […] de las Cortes Generales

Suprimirlo, fijando la fecha de las elecciones, p.ej. el 4º domingo de mayo cada 4 años, fecha en torno a la que ya se celebran las elecciones locales y autonómicas y las europeas.

116 estados de alarma, excepción y sitio:

Procedimiento.

Mantenerlos.

134 Presupuestos Generales del Estado:

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

Dar al Gobierno voto en las votaciones de los Presupuestos, con valor equivalente p.ej. a 1/5 del Parlamento (en este ejemplo el mínimo % de votos que necesitaría el partido de un Gobierno para asegurarse mayoría absoluta para los Presupuestos sería el 40%).

Sobre el debate de la fusión de municipios

Échese un vistazo a este mapa de España, reflexionando sobre sus divisiones. Quizá pueda cada uno intentar situar su propia localidad. O intentar divisar los límites familiares entre provincias y comunidades autónomas, que se obvian deliberadamente.

Lo que se presenta es un mapa en realidad municipal, que por abigarrado que pueda parecer, lo es desde luego mucho menos que el actual, pues tiene 544 municipios en lugar de los actuales 8114. Está en la línea de lo que se viene proponiendo con cada vez más insistencia por partes varias. De hecho he seguido en buena medida los mapas de las estudiadas propuestas que UPyD tiene hechas para las cc. aa. de Baleares (aunque no lo tienen actualizado en la página del link) Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura, y los del blog Fusión de Municipios de España (FME), que ha seguido el mismo método que yo mismo para todo lo que ha sido elaboración mía. Mis criterios no son del todo coincidentes con ellos: al contrario que UPyD (y de acuerdo con FME), presto atención a las conurbaciones; en cuanto al rural hago más caso a la población que al área (v. p.ej. la Alcarria, la Mancha, o el este del Sistema Central), y no he respetado en ocasiones los límites provinciales (v. también p.ej. Ribadeo, Miranda de Ebro, Logroño, Calatayud).

En cualquier caso, en el mapa están mezclados esos tres criterios (UPyD, FME y mío) porque mi intención no ha sido ser demasiado exhaustivo, sino reflexionar sobre el debate de fusión de municipios, que vive su capítulo actual en la intención de C's de acabar con lo que llaman "burbuja política" y la resistencia, principalmente ejercida por el PP, que defiende las Diputaciones tal cual están.

En principio, la fusión de municipios y la eliminación de las actuales Diputaciones serían procesos independientes, pero volvamos a nuestro mapa y pensemos en si fusionásemos municipios de acuerdo al principio de que tiene que ser la estructura política de la gente que vive junta en un lugar, en los siguientes casos:

1. conurbaciones que se extiendan por varios Municipios;
2. comarcas de territorio mayoritariamente rural con un único centro urbano que concentre el crecimiento urbano en cada una, y
3. comarcas geográficas que no posean auténticas zonas urbanas.

Pensemos en si, con Ayuntamientos que gobiernen municipios de esta clase no se pone en cuestión la cerrada defensa que hace el PP del sistema provincial actual con el argumento de la prestación de servicios, cuando lo que pretenden las propuestas de fusión no es la eliminación de servicios, sino de políticos, para que haya más recursos y coordinación disponibles precisamente para los servicios.

Hay que tener en cuenta que para los municipios del caso 1., que es el de las mayores ciudades, que superarían la barrera de los 100.000 habitantes aproximadamente, las Diputaciones son innecesarias (esto ocurre ya), a no ser porque muchos de ellos son sede de las mismas.

Es sobre todo en el caso 3., de grandes reuniones de micromunicipios, en que esas Diputaciones se hacen necesarias. La mayoría de estos micromunicipios no alcanzan el millar de habitantes, muchos de ellos tienen apenas unas decenas, y más que ayuntamientos lo que son es comunidades de vecinos. Y de hecho los municipios unificados como los que se plantean tras la fusión serían esa clase de Diputación que los micromunicipios sí necesitan, a la vez que, como tales municipios, tendrían un Ayuntamiento y un alcalde elegidos por un procedimiento mucho más transparente y directo que el de las Diputaciones.

Tomemos como ejemplo el mencionado de la sierra de Madrid y Guadalajara. Agruparía 135 municipios pero no pasaría de los 45.000 habitantes, siendo Sigüenza la mayor población, con en torno al 10 % de ellos. Un número tal de habitantes es lógico y eficiente que se gobierne mediante un único ayuntamiento, que además gestione todo el territorio centralmente sin necesidad de incluirse en mancomunidades, mientras que las múltiples poblaciones de sólo unas decenas o cientos de habitantes gobernarían sus asuntos particulares como EATIMes.

Pensemos además que tampoco se trata de plantear cuestiones radicalmente novedosas:

• Las Diputaciones ya no existen en las cc. aa. uniprovinciales.

• Ya tienen un desarrollo en el sistema político español tanto las subdivisiones de municipios (EATIM, distritos de las grandes ciudades) como agrupamientos de ellos diferentes de la provincia (mancomunidades). Los municipios unificados podrían generalizar el sistema de EATIMes, o el modelo municipal gallego y asturiano, en que, dada la dispersión de la población, necesariamente en un municipio se incluyen múltiples núcleos de población.

Pues bien, todo lo arriba mencionado es lo que al final se plasma en el mapa. Los límites provinciales y autonómicos no se reflejan precisamente porque creo que una racionalización municipal bajo esos criterios no sólo cuestionaría las Diputaciones y la estructura provincial actual, sino incluso las propias Autonomías, que perderían buena parte de su sentido territorial como entidades regionales, y más aun si, como muchos también proponen, se suprime el artículo 150.2 de la Constitución, volviendo la gestión de las competencias estatales a la Administración central.